În anul 2020, statele s-au confruntat cu o criză sanitară care a pus la grea încercare modul de funcționare a întregii societății, în general, și în special, al autorităților publice. Pandemia a presupus schimbarea comportamentelor umane, dar și instituționale.

Confruntate cu o situație medicală fără precedent, autoritățile publice au trebuit să facă față la o multitudine de provocări, au trebuit să intervină rapid, să ia decizii care, au presupus, de cele mai multe ori, restrângerea drepturilor și libertăților fundamentale, dar și limitarea exercitării anumitor atribuții ale instituțiilor publice.

“Bătălia“ dintre Legislativ și Executiv s-a accentuat și mai mult, iar tendința de hegemonie a executivului a fost legtimată și de măsurile pe care a trebuit să le instituie în situații excepționale.

În statele europene, criza de sănătate declanșată de pandemia de Covid-19 nu a fost lipsită astfel de consecințe asupra echilibrului instituțional, mai ales între cele două puteri – legislativ și executiv –.

Parlamentele, ele însele, au consimțit să lase loc executivului în a gestiona criza sanitară, ceea ce a condus la o centralizare politică a principalelor competențe de gestionare a crizei sănătății în detrimentul propriu și, foarte adesea, de asemenea, în detrimentul autorităților locale.

Un exemplu îl reprezintă Belgia, unde criza de Covid-19 a pus la grea încercare echilibrul și așa destul de fragil între diferitele niveluri de putere: Stat Comunități – Regiuni –. Tensiunile latente între aceste niveluri de putere au fost exacerbate în anul 2020. Am asistat la o supra multiplicare a măsurilor adoptate de autoritățile publice de la diferitele niveluri de putere pentru lupta împotriva Covid-19, știind faptul că există competențe exclusive ale statului federal și competențe partajate între federație și comunități și regiuni, iar politica de sănătate este un domeniu partajat. Gestionare crizei impunea o politică coerentă, unitară și eficace, iar federalismul belgian de suprapunere a avut efectul invers, conducând chiar la excluderea din decizie a legislativului1 .

În Spania, raporturile dintre Stat și Comunitățile Autonome au fost afectate de suprapunerea deciziilor organismelor statului regional cu cele ale guvernelor locale. Cetățenii au fost afectați de dubla reglementare, deciziile fiind în disonanță unele cu celălalte.

Ca atare, criza sănătății a generat efecte asupra tuturor sistemelor de guvernare dincolo de diferitele forme de organizare teritorială experimentate de state (federale sau unitare).

Activitatea Parlamentelor a fost extrem de afectată de pandemia de Covid-19. Ele s-au aflat în imposbilitatea de a-și desfășura activitatea cu acceași intensitate ca înainte de declanșarea crizei. Acestea au fost nevoite să improvizeze în ultimul moment condițiile pentru continuitatea activităților lor, recurgând la noi tehnologii, atunci când nu au fost obligați, pentru unii, să planifice de la distanță modalitățile concrete ale activității lor. Și modalitatea greoaie de a-și desfășura activitatea a reprezentat pentru Parlamentele naționale un impediment în a-și desfășura cu deplină legitimitate funcția de legiferare.

Au fost Parlamentele pregătite să își desfășoare activitatea prin intermediul mijloacelor electronice, de la distanță?

Cu siguranță, că unele au fost luate total prin surprindere, altele parțial. Toate însă fiind nevoite să se adapteze din mers, prin modificări ale regulamentelor parlamentare, prin institutirea unor noi proceduri de desfășurare a dezbaterilor și a derulării procedurii de vot.

În Spania, ședintele Congresului Deputaților s-au desfășurat în plen, cu un număr redus de deputați, la fel și în comisiile parlamentare, însă cu facilitarea participării de la distanță la dezabateri. În Belgia, Adunările au decis, în general, să utilizeze tehnica digitală a videoconferinței (discuții și voturi la distanță), combinate cu participarea față în față a unui număr limitat de aleși. La momentul în care executivul belgian a transmis proiectul de lege privind gestionarea pandemiei de Covid-19, președinta Camerei Reprezentanților a reiterat Primului ministru rolul esențial al Parlamentului, chiar și într-o situație de urgență sanitară: “ Dezbaterea democratică în cadrul Camerei trebuie să contribuie definitoriu la formularea celui mai bun răspuns la provocările societății la care trebuie să facem față. Este un fundament la statului nostru de drept. (…) Și dezbaterea parlamentară, exprimarea îngrijorărilor, cererea unei garanții cu caracter temporar, exigența obiectivării, respectarea procedurilor de inițiere a unor măsuri excepționale sunt angajamentul nu numai al legalității, ci și al legitimității“2 .

În Lituania, starea de urgență a fost declarată de Guvern fără vreo intervenție din partea Parlamentului (Seimas)3 . Biroul Seimas a recomandat comisiilor să își desfășoare ședințele la distanță4 . Cu toate acestea, anumiți președinți de comisii au ținut ședințele fizic. Biroul Seimas și-a desfășurat activitatea la distanță, prin intermediul canalului de You Tube al Parlamentului, spre deosebire de multe alte autorități legislative care au optat pentru ședințele online peplatforma ZOOM5 . Plenul legislativul lituanian a desfășurat fizic ședințe, cu respectarea regulilor de distanțare fizică și purtarea măștii. Totuși, numărul ședintelor de plen a fost diminuat, iar intervalul de desfășurare a fost modificat6 .

În România, pe parcursul stării de urgență, Parlamentul a desfășurat ședințele prin mijloace electronice. A fost nevoie de modificarea frecventă a regulamentelor parlamentare pentru a se gestiona noul mod de derulare a activității parlamentare7 . La începutul pandemiei, în luna martie, în sala de plen era permis doar accesul președintelui Camerei și a unui secretar care conduceau lucrările acestui oragnism. Dezbaterile s-au desfășurat online, pe canalul propriu al Camerei8 , iar pentru vot s-a utililizat o aplicație online pe site-ul Camerei. În cadrul dezbaterilor era permisă intervenția doar a doi reprezentanți din partea fiecărui grup parlamentar. Procedura de vot a fost una greoaie, realizându-se, inițial, prin apel telefonic. Ulterior, au fost instalate sisteme video în sala de plen și utilizate tablete care au facilitat accesul la dezbateri și vot. Pe perioada de început a stării de alertă a fost permisă prezența în sala de plen a unui număr de 50 de deputați. La ședințele de plen reunit, s-a permis participarea tuturor parlamentarilor, doar la sesiunea de vot, conform unei programări prealabile a grupurilor parlamentare și cu respectarea tuturor măsurilor de siguranță sanitară. Dezbaterile parlamentare online și exprimarea votului prin intermediul a diferite proceduri (spre exemplu: pe tabletă) nu au făcut altceva decât să afecteze actul legislativ, care în nenumărate rânduri a fost declarat neconstituțional de Curtea Constituțională.

Cât de constituționale, legitime au fost deciziile Parlamentelor, în condițiile în care dezbaterile/votul au fost viciate de aceste proceduri derulate prin mijloace electronice sau de perioada restrânsă de timp pe care au avut-o la dispoziție pentru a examina în detaliu, pentru a dezbate și pentru a vota noi reglementări?

Pentru multe din statele europene, instituirea stării de urgență/alertă a determinat adoptarea de către autoritățile publice a unor acte juridice, fără precedent în sistemul legislativ. Urgența reglementării a făcut ca, în multe situații, procedurile constituționale sau regulamentare să fie eludate. Dezbaterile s-au desfășurat în perioade foarte scurte de timp, ceea ce afectat calitatea actelor normative adoptate.

9 10 11 12 13

De asemenea, în procesul legislativ, chestiunea garanției de securitate și sinceritatea voturilor exprimate a fost pusă sub semnul întrebării în toate sitemele constituționale în perioada de lockdown total sau în starea de alertă, când lucrările Parlamentelor s-au desfășurat online ori cu un număr restrâns de parlamentari în sala de plen.

Hegemonia executivului și ineficiența controlului parlamentar

Este firesc ca în starea de anormalitate impusă de pandemie să existe forme de control asupra măsurilor adoptate, cu atât mai mult cu cât acestea au fost elaborate într-o perioadă de criză și au fost rezultatul unor decizii luate de autorități care au dispus de o veritabilă putere discreționară.

Parlamentele însele au fost de acord cu această concentrare a puterii în mâinile executivului, ceea ce a presupus, în contrapartidă realizarea unui control.

În ciuda tuturor, într-o epocă a „distanțării“, Parlamentele sunt mai importante ca niciodată, publicitatea lucrării lor fiind un vector al legitimității acțiunii puterilor. Mai precis, controlul adunărilor rămâne o cerință esențială a democrației parlamentare, inclusiv în aceste perioade de urgență sanitară. Astfel, anumite state au instituit instrumente de control care derogă de la dreptul comun, control care nu a reușit însă să răspundă provocărilor crizei de sănătate, crizei economice și celei politice care a afectat statele, și nici nu a impus limite statutului de urgență sau alertă aproape permanent, instituit de Guverne.

În ciuda, caracterului excepțional al situațiilor, nu au fost instituite instrumente particulare de control parlamentar. Criza sanitară a justificat totul. Noua paradigmă a derulării raporturilor dintre legislativ și executiv a determinat o transformare a radicală a modului de guvernare, care a afectat înseși democrațiile consolidate.

În Europa, multe Parlamente au conferit puteri extinse Guvernelor în gestionarea pandemiei (a se vedea cazul Belgiei, Spaniei, Italiei, Franței, Lituaniei și Regatul Unit României etc.). Puterile organelor executive au fost consolidate în detrimentul celor al adunărilor parlamentare, în detrimentul organelor deliberative ale autorităților locale sau, după caz, ale entităților federate. Aceste schimbări au avut loc în grabă, fără ca problema potențialei consolidări a modalităților de control parlamentar să poată fi luată în considerare în detaliu.

În Spania, Cortesurile Generale nu au instituit o comisie parlamentară specială pentru gestionarea pandemiei. Cu toate acestea, declararea stării de urgență nu a

exonerat Guvernul de responsabilitatea de a răspunde conform art. 116 alin. (6) din Constituție: “declararea stărilor de urgență, excepțională și de asediu nu afectează principiul răspunderi Guvernului sau al reprezentanților acestuia, recunoscut prin Constituție și prin legi“. Parlamentul este, astfel, potrivit dispozițiilor constituționale, chemat să joace un rol central în controlul pe care îl exercită asupra măsurilor luate de executivul spaniol. Președinta Camerei Inferioare, Meritxell Batet Lamaña a subliniat: “Congresul spaniol continuă să își asume funcțiile constituționale de a legifera și de a realiza controlul asupra Guvernului, ținând cont de pluralismul Camerei“.

În Belgia, în 25 iunie 202015 , Camera Reprezentanților a adoptat un text pentru instituirea unei comisii speciale însărcinată să examineze gestionarea pandemiei de Covid-19 în acest stat. Această comisia a luat ființă în 2 iulie 202016 , urmând ca în luna iulie a anului 2021 să prezinte un raport cu privire la modul în care a fost gestionată criza pandemică din Belgia.

În Lituania, Biroul Seimas a însărcinat, în data de 23 martie 2020, Comisia parlamentară pentru securiatea națională și apărare să prezinte o evaluare a cadrului juridic care a reglementat procesul de gestionare a crizei sanitare și să propună modificări care să adapteze cadul normativ la situația de ciză sanitară.

În România, criza pandemică a accentuat conflictul dintre majoritatea parlamentară 17 și puterea executivă (Președinte/Guvern). Măsurile pentru combaterea pandemiei de Covid-19 au reprezentat câmpul de bătălie între principalii actori politici. În literatura de specialitate s-a opinat că a existat un blocaj mutual 18 între puterea legislativă și cea executivă.

Mai acerb ca niciodată, pe perioada stării de alertă, controlul parlamentar asupra Guvernului s-a accentuat, fiind depuse de către opoziție mai multe moțiuni simple la Camera Deputaților (419 ) și la Senat (3).

De asemenea, prin Hotărârea Parlamentului 20 prin care se aproba încuviințarea măsurii privind prelungirea stării de urgență pe întreg teritoriul țării s-a stabilit și obligația Guvernului de a prezenta o serie de rapoarte cu privire la măsurile luate cu privire la gestionarea pandemiei. Însă, Guvernul nu a prezentat raportul săptămânal, ci doar un raport la finalul stării de urgență, în data de 17 iulie 2020.

Într-o analiză 21 care a vizat și alte instrumente de realizare a controlului parlamentar, și anume, întrebările și interpelările, s-a reliefat că în perioada ianuarie 2020 și până în ianuarie 2021, la Camera Deputaților și la Senat s-au depus 2980 de întrebări și interpelări adresate premierului, miniștrilor și șefilor din administrația publică. Dintre acestea, 281 au vizat aspecte ce țin de pandemia de Covid-19 și făceau vorbire despre echipamente, spitale, medici, pacienți, testări și achiziții. Nici de data aceasta, Guvernul nu a respectat dispozițiile regulamentelor de a răspunde într-un termen de 15 zile la întrebări22 , mai mult la multe dintre acestea nu a răspuns deloc (analiza arată că procentul întrebărilor și interpelărilor la care nu s-a răspuns a fost de 20%).

La mai bine de un an de la declanșarea pandemiei, în 11 mai 2021, noua majoritate parlamentară (PNL-USR PLUS-UDMR) respingea constituirea unei comisii parlamentare de anchetă privind falsificarea datelor pandemiei.

În România, controlul parlamentar s-a realizat cu sincope și a fost ineficient. Guvernul acționând de o manieră discreționară în ceea ce privește măsurile pe care le-a adoptat pentru gestionarea pandemiei și a efectelor acesteia.

Tânăra democrație românească se pare că a picat și testul colaborării loiale între puteri, într-o situație de criză profundă.

Concluzii

Statul s-a ascuns, adesea neputincios, în spatele expresiilor vagi, nesigure, precum stare de urgență, stare de alertă, stare de necesitate etc. și a justificat restrângerea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului, reducerea legitimității Parlamentelor, puterile excesive, chiar discreționare ale executivului.

Poporul a devenit un spectator pasiv, care înfricoșat de consecințele nefaste ale unei epidemii cu milioane de morți a consimțit tacit ca drepturile și libertățile sale să fie restrânse.

Democrațiile mai mult sau mai puțin consolidate cu greu au trecut testul pandemiei de Covid-19.

Legitimitatea, responsabilitatea, constituționalitatea, transparența s-au dovedit a fi teste de încercare pentru guvernanți.

Societatea actuală încă învață să gestioneze o criză majoră, iar oamenii politicii cred că s-au reîntors la Abecedarul democrației.

După pandemii, tragedii și alte crize vine perioada speranței. Așadar, să ne păstrăm încrederea în democrație, în reprezentare, legitimitate și echilibru între puteri.

BIBLIOGRAFIE

Emmanuel Cartier, Basile Ridard, Gilles Toulemonde (coord.), L’impact de la crise sanitaire sur le fonctionnement des parlements en Europe (Bruxelles: Fondation Robert Schuman, 2020). Alexis Fourmont et Basile Ridard, “Le contrôle parlementaire dans la crise sanitaire“, Question d’Europe n°558 (Fondation Robert Schuman, 2020).

***Constituția României ***Constituția Spaniei ***Constituția Belgiei ***Constituția Lituaniei

*** http://www.cdep.ro *** http://www.senat.ro *** https://www.lachambre.be *** https://www.legislation.gov.uk *** https://www.legifrance.gouv.fr *** https://www.boe.es *** https://www.venice.coe.int *** https://www.robert-schuman.eu *** https://www.riseproject.ro

Note de subsol

1. Pentru detalii: Marc Verdussen, “L’impact de la crise sanitaire sur les assemblées parlementaires“, în Emmanuel Cartier, Basile Ridard, Gilles Toulemonde (coord.), L’impact de la crise sanitaire sur le fonctionnement des parlements en Europe (Bruxelles: Fondation Robert Schuman, 2020), 29. Documentul poate fi consulat online la adresa : https://www.robert-schuman.eu/fr/doc/ ouvrages/FRS_Parlement.pdf , accesat în 14.05.2021.
2. A se vedea: https://www.rtbf.be/info/belgique/detail_coronavirus-le-gouvernement-presenterala-loi-pandemie-plus-tot-que-prevu-a-la-chambre?id=10695038, accesat în 24.06.2021.
3. O analiză realizată de Parlamentul lituanian, la finalul celei de-a 13 legislaturi (finalul sesiunii de primăvară – 10 martie – 30 iunie 2021), a arătat că acesta a adoptat, în cele 52 de plenuri, 318 acte normative, dintre care 230 de legi, cu un sfert mai puține decât în sesiunea precentă, din cauza pandemiei. Iar majoritatea actelor au vizat gestionarea situației de urgență cauzată de pandemia de Covid-19, acordarea de sprijin cetățenilor și mediului de afaceri. Informații detaliate: https:// www.lrs.lt/sip/portal.show?p_r=35403&p_k=2&p_t=277410, accesat în 8.07.2021.
4. 186 11 alin. (1) din Statutul Seimas (conținutul poate fi consultat online la adresa: https://eseimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/2b5ff0f0d2ba11eb9787d6479a2b2829?jfwid=-11fvkwhscf, accesat în 8.07.2021).
5. Pentru detalii: Alexis Fourmont et Basile Ridard, “Le contrôle parlementaire dans la crise sanitaire“, Question d’Europe 558. Documentul poate fi consulat online la adresa: https:// www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0558-le-controle-parlementaire-dans-la-crisesanitaire, accesat în 20.06.2021.
6. Mai multe detalii pe adresa: https://www.venice.coe.int/files/EmergencyPowersObservatory// T13-E.htm, 8.07.2021.
7. Biroul permanent, în data de 16 martie 2020, a aprobat Procedura privind desfășurarea

ședințelor comune ale Camerei Deputaților și Senatului în condițiile prevăzute de art. 51^1 din Regulamentul activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului;

• Hotărârea Parlamentului privind modificarea și completarea Regulamentului activităților comune ale Camerei Deputaților și Senatului din 13 martie 2020;
• Hotărâre nr. 7 din 2 aprilie 2020 privind completarea Regulamentului Camerei Deputaților¸ publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 2 aprilie 2020;
• Hotărâre nr. 15 din 27 iulie 2020 privind modificarea Regulamentului Camerei Deputaților, publicată în Monitorul Oficialal României, Partea I,nr. 669 din 28 iulie 2020.

8. În luna martie, dezbaterile și intervențiile au fost realizate prin teleconferință.
9. Un text amplu, ce conține 329 de pagini. Documentul poate fi consultat online la adresa: https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2020/7/contents, accesat în 26.06.2021.
10. Detalii pe adresa: https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/jo/2020/03/24/0072, accesat în 26.06.2021. 11
11. Un proiect de lege nu poate fi trimis, în prima lectură, spre dezbatere și vot în cadrul Camerelor, decât după expirarea termenelor prevăzute la alineatul 3 al articolului 42. Cu toate acestea, dacă procedura de urgență a început, în condițiile stabilite de articolul 45, un proiect de lege nu poate fi trimis spre dezbatere în cadrul primei Camere sesizate decât după expirarea unui termen de 15 zile de la depunerea sa.
12. Textul poate fi consultat online pe adresa: https://www.boe.es/buscar/pdf/2020/BOE-A-20203692-consolidado.pdf , accesat în 26.06.2021.
13. 116 alin. (2) din Constituția Spaniei: “Starea de urgență este declarată de către Guvern, prin intermediul unui decret aprobat în Consiliul de Miniștri, pentru o perioadă maximă de 15 zile. Camera Deputaților este informată de urgență și trebuie să se reunească imediat, iar perioada respectivă nu poate fi prelungită fără autorizarea acestuia. Decretul delimitează teritoriul asupra căruia se aplică efectele proclamării stării de urgență“.
14. Proiectul de lege a fost inițiat de către Guvernul României în data de 12 mai 2020 și votat în 15 mai 2020.
15. Textul poate fi consultat online la adresa: https://www.lachambre.be/kvvcr/pdf_sections/pri/covid/55K1394001.pdf , accesat în 3.06.2021.
16. Comisia are în componența sa 17 membri, desemnați conform configurației politice, la care s-au adăugat 4 experți (Yves Coppieters, professor de sănătate publică la ULB, Leïla Belkhir, medic infecționist, Marc Sabbe, medic la urgențe și Hugo Marynissen, professor la Antwerp Management School și expert în gestionarea crizelor). Detalii pe: https://www.lachambre.be/ kvvcr/showpage.cfm?language=fr&section=/pri/covid&story=commission.xml, accesat, 8.07.2021.
17. Majoritatea parlamentară reprezentată de PSD până la alegerile din decembrie 2020.
18. Elena Simina Tănăsescu, Bogdan Dima, “Vers une limitation des prérogatives du Président et du Gouvernement“, în Emmanuel Cartier, Basile Ridard, Gilles Toulemonde (coord.), L’impact de la crise sanitaire sur le fonctionnement des parlements en Europe, p. 118. Documentul poate fi consultat online la adresa : https://www.robert-schuman.eu/fr/doc/ouvrages/FRS_Parlement.pdf , accesat în 3.07.2021.
19. Au fost depuse următoarele moțiuni:
20. Motiunea simplă nr.1 MS din 13 mai 2020 – “Virusul Cîțu“ a infectat economia natională!“
21. Moțiunea simplă nr. 2 MS din 27 mai 2020- la adresa ministrului educației și cercetării — “Pas cu Pas am ajuns în colaps educațional — PNL a creat România NeEducată“;
22. Moțiunea simplă nr. 3 MS din 14 iulie 2020 – “Guvernul PNL după Grindă se cunoaște!“
23. Moțiunea simplă nr. 4 MS din 24 iunie 2020 – “Sănătatea românilor nu este firmă de pompe funebre!“
24. 5 alin (1): “Pe perioada stării de urgență, periodic, la fiecare 7 zile, sau ori de câte ori este necesar, Guvernul prezintă Parlamentului un raport cuprinzând măsurile adoptate sau preconizate pentru prevenirea și combaterea epidemiei COVID-19 și motivele care le-au determinat.

(2) În termen de 30 de zile de la încetarea stării de urgență, Guvernul va prezenta Parlamentului un raport complet privind măsurile adoptate pe perioada stării de urgență pentru prevenirea și combaterea epidemiei COVID-19, măsurile care au restrâns exercițiul unor drepturi sau libertăți fundamentale și măsurile cu caracter economic și social, temeiurile care au determinat luarea măsurilor și efectele produse, precum și conformitatea acestora cu exigențele dispozițiilor art. 53 și 93 din Constituția României, republicată, ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr.

1/1999 privind regimul stării de asediu și regimul stării de urgență, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 453/2004, cu modificările și completările ulterioare“ – Hotărârea Parlamentului nr. 4/2020 pentru încuviințarea măsurii adoptate de Președintele României privind prelungirea stării de urgență pe întreg teritoriul României, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 320/ 16 aprilie 2020.

21. O analiză detaliată poate fi consultată online pe adresa: https://www.riseproject.ro/controlulparlamentar-a-picat-testul-covid/ , accesat în 9.07.2021.

22. 195 alin. (3) din Regulamentul Camerei Deputaților prevede: “Răspunsurile la întrebări se dau în termen de 15 zile de la transmiterea lor de către secretarul Camerei Deputaților, dar nu mai târziu de 30 de zile, în cazul în care există o motivație justificată înaintată la Biroul permanent al Camerei Deputaților“. În timp ce art. 202 alin. (2) dispune: “Guvernul și fiecare dintre membrii săi sunt obligați să răspundă la interpelări în cel mult două săptămâni. Pentru motive temeinice, Biroul permanent al Camerei Deputaților poate acorda un singur termen de 15 zile“.